Il selfie del terzo settore e dei suoi stakeholder: proposte della società civile per la riforma del terzo settore

Abstract

Lo scorso mese di maggio il Governo italiano ha lanciato una consultazione pubblica in merito alla Riforma del terzo settore. Hanno risposto oltre mille soggetti tra singoli, organizzazioni del terzo settore e varie tipologie di stakeholder che interagiscono con esso. Tutti i contributi ricevuti – moltissimi dei quali con precise proposte di tipo normativo in ambito giuridico, amministrativo, fiscale e di policy – sono stati letti e classificati per essere utilizzati in sede di redazione dei decreti legislativi e, successivamente, di programmazione delle politiche.

I risultati emersi forniscono non solo linee di indirizzo per orientare il legislatore, ma offrono anche uno spaccato qualitativo di come stia evolvendo l’identità delle varie componenti del terzo settore, chiamate a costruire nuove sintesi tra la propria memoria e la necessità di cambiamento. Le opinioni ricevute misurano infatti la loro reale propensione all’innovazione, legata all’azione locale ma anche al confronto con il contesto e gli indirizzi nazionale ed europeo. Questo saggio breve intende dare un primo ritorno sintetico delle sollecitazioni ricevute, senza avere la pretesa di esaustività.

Few months ago, Italian Government launched a public consultation on the reform of the third sector. More than a thousand people responded to the consultation (individuals, nonprofit organizations and many stakeholders of the third sector). All contributions (many of them with specific legal, administrative, fiscal, policy proposals) have been read and classified in order to be used in drafting legislative decrees and political programs.

These results provide not only guidelines for the legislator, but also draw a qualitative framework of how the identity of the various components of the third sector is changing and building new synthesis between the past and the need for change. The collected opinions measure the real willingness to change, due to local action but also to the comparison with national and European contexts. This short paper aims at giving a brief report on the contributions received, without claiming to be exhaustive.

Introduzione

Il Governo italiano in carica – come per altre riforme in corso – ha fatto precedere la riforma del terzo settore da una consultazione pubblica, svoltasi nei mesi di maggio e giugno 2014 attraverso il sito del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sulla base di ventinove linee guida predisposte dal Governo stesso con la collaborazione di alcuni parlamentari esperti del tema. Le linee guida proposte hanno anticipato il disegno di legge delega e vanno nella direzione di rafforzare una visione unitaria del terzo settore, senza livellarne le differenze ma sostenendone le singole specificità, inserendolo in un contesto più ampio e complessivo. Questo intento riguarda da un lato la piena attuazione del principio di sussidiarietà nella riprogrammazione delle politiche pubbliche afferenti la costruzione di un welfare partecipativo che ridefinisca la collaborazione tra organizzazioni profit, nonprofit e amministrazione pubblica. D’altra parte il disegno di riforma intende valorizzare il ruolo economico ed imprenditoriale del terzo settore, offrendo un maggior sostegno allo sviluppo imprenditoriale ed occupazionale delle organizzazioni il cui scopo è di natura sociale e non lucrativa. Questa visione ampia mira ad un intervento normativo che riconosca e sostenga la funzione educativa che il terzo settore svolge nel tessuto sociale, anche favorendo i comportamenti donativi e pro-sociali dei singoli cittadini e delle imprese.

La consultazione ha dato avvio ad un processo di riforma legislativa teso ad accompagnare e rafforzare un’evoluzione sociale in realtà già in atto, che incide sul piano valoriale, culturale e dei comportamenti delle singole persone, delle aggregazioni sociali e della loro interazione a livello economico, sociale e politico. L’adozione, da parte del Governo, dello strumento consultivo aperto a tutta la cittadinanza, anziché di quello più tradizionale di tavoli con le rappresentanze dei cosiddetti corpi intermedi, assume particolare rilievo non solo in un contesto più generale di crisi delle rappresentanze tradizionali (corpi intermedi tra Stato e società civile), di partiti e sindacati e delle loro emanazioni nella società, ma anche e soprattutto in relazione ai soggetti coinvolti, che si autoidentificano anche in base alla loro governance multistakeholder. Lo strumento della consultazione pubblica rappresenta infatti esso stesso un’occasione di partecipazione alla governance dello spazio pubblico da parte di tutti i soggetti del terzo settore e dei loro stakeholder, allargando i confini dal tradizionale campo di gioco delle le politiche di welfare locali. Questa governance richiede di partire dalla ridefinizione del proprio spazio interno – a livello organizzativo e finalistico – della propria identità, autopercezione e del proprio ruolo.

Entrando nel merito dei temi affrontati dal progetto di riforma ed in relazione ai macro obiettivi sopra richiamati, la consultazione si è focalizzata su cinque aree tematiche, articolate in ventinove linee guida, parte delle quali già da diversi anni oggetto di dibattito tra “addetti ai lavori”, i quali più volte hanno provato a portarli all’attenzione delle istituzioni legislative nazionali attraverso proposte di singoli disegni di legge.

La prima area tematica, Ricostruire le fondamenta giuridiche, definire i confini e separare il grano dal loglio, ha riguardato il riordino della normativa, mediante semplificazione ed introduzione di elementi innovativi: dallo statuto generale alle leggi speciali di settore, dalla semplificazione del riconoscimento della personalità giuridica degli enti alla chiara individuazione delle finalità legate all’interesse generale e non al lucro, dall’adozione di un unico registro del terzo settore a quella di strumenti per rafforzarne la trasparenza, all’istituzione di un organo di indirizzo, promozione e controllo.

La seconda area, Valorizzare il principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale, è entrata nel merito dell’esercizio della sussidiarietà, con domande specifiche riguardo a contenuti e strumenti innovativi per la costruzione di un welfare partecipativo, partendo dalla legge 328/2000 sul sistema integrato di interventi e servizi sociali. Le linee guida hanno sollecitato una riflessione sulla ridefinizione dei rapporti con l’amministrazione pubblica, con le imprese di mercato for profit, l’introduzione di strumenti innovativi per sostenere la domanda privata (quali i voucher per le prestazioni sociali).

Un terzo gruppo di linee guida rispondenti all’obiettivo di Far decollare davvero l’impresa sociale, ha affrontato gli aspetti inerenti la dimensione imprenditoriale delle organizzazioni del terzo settore ed in particolare la necessità di riforma della disciplina sull’impresa sociale, con riferimento all’obbligatorietà dell’acquisizione della qualifica, all’ampliamento dei settori di intervento, ai vincoli alla distribuzione degli utili, alla ridefinizione delle categorie di svantaggio.

Un’ulteriore area tematica di consultazione volta ad Assicurare una leva di giovani per la difesa della Patria accanto al servizio militare ha interrogato i cittadini sulla proposta di riforma del servizio civile in chiave universalistica, come diritto per tutti, nella logica di renderlo strumento di educazione alla partecipazione civile e come esperienza propedeutica tesa a favorire l’occupabilità dei giovani.

Infine l’ultima parte dei contenuti di riforma sottoposti a consultazione è stata dedicata a Dare stabilità e ampliare le forme di sostegno economico, pubblico e privato, degli enti di terzo settore, affrontando il tema degli strumenti economici di sostegno del terzo settore, dagli incentivi fiscali alla finanza sociale, fino al riordino dello strumento del cinque per mille, legandoli all’utilità e all’impatto sociale generato dalle organizzazioni nonprofit beneficiarie.

I risultati emersi dalla consultazione, che ha visto una partecipazione molto eterogenea, appaiono utili su almeno due piani. Il primo ha come beneficiari diretti il Governo ed il legislatore, in relazione alle finalità della consultazione stessa, per indirizzare la legge delega ma soprattutto per la stesura dei successivi decreti legislativi. Il secondo piano ha come beneficiari gli stessi soggetti del terzo settore, in quanto i contributi alla consultazione permettono di misurare la loro propensione al cambiamento, legata all’azione locale ma anche al confronto con il contesto e gli indirizzi nazionale ed europeo.

Chi ha partecipato alla consultazione: vecchi e nuovi stakeholder

La consultazione pubblica ha ottenuto la risposta di 1016 soggetti, di cui 867 sono entrati nel merito delle linee guida proposte dal Governo. L’attenzione va posta non tanto al dato quantitativo, quanto al qualitativo, rappresentativo delle varie tipologie di portatori di interesse, di coloro cioè che a vario titolo impattano con le realtà del terzo settore.

La tipologia più rappresentata (45,7% dei contributi validi) è quella di stakeholder che hanno espresso opinioni a titolo personale: appartenenti ad organizzazioni di terzo settore, lavoratori, utenti di servizi, detentori di una potenziale domanda, dipendenti di amministrazioni pubbliche che gestiscono rapporti con organizzazioni di terzo settore, singoli ricercatori e studiosi, educatori, volontari, volontari in servizio civile, professionisti che offrono supporto e consulenza alle organizzazioni nonprofit, decisori pubblici, operatori della finanza dedicata, ecc.

I contributi inviati non a titolo individuale ma in rappresentanza di organizzazioni di terzo settore sono stati 380 (42,3% del totale dei contributi validi) più o meno equamente distribuiti tra organizzazioni di volontariato (20,9%), associazioni di promozione sociale (20,4%), con una prevalenza di cooperative sociali e loro consorzi (29,5%); in misura minore fondazioni, associazioni non riconosciute, enti ecclesiastici, organizzazioni per la cooperazione allo sviluppo (Ong), altre tipologie di Onlus (29,2%).

A differenza di altre organizzazioni di rappresentanza sociale – che molti dati empirici registrano in calo di rappresentatività – la partecipazione alla consultazione ha evidenziato un comportamento controtendenza vista la propensione da parte delle organizzazioni di terzo settore ad aderire a enti sovralocali cui affidare la propria rappresentanza, di secondo o più ancora di terzo livello. I dati rilevati registrano infatti che il 58,2% dei contributi è firmato da organizzazioni di primo livello, il 20% da organizzazioni di secondo livello e ben il 21,8% da organizzazioni di terzo livello, formati in genere da enti di rappresentanza a livello nazionale o sovranazionale. A tale riguardo va però sottolineato come molti contributi provenienti da singole organizzazioni territoriali riproducono il pensiero espresso dall’ente di rappresentanza di riferimento. Le associazioni non riconosciute, che i recenti dati Istat riportano ancora come componente maggioritaria del terzo settore, non hanno invece partecipato alla consultazione, salvo alcune eccezioni, mantenendo la propria tradizione anti istituzionale, localistica ed autoreferenziale.

Le pubbliche amministrazioni hanno fatto registrare una bassa percentuale di adesione alla consultazione (2,6% del totale), a testimonianza dell’ancora scarsa conoscenza del settore e ancora più scarsa propensione a considerare il terzo settore come partner nella definizione delle politiche pubbliche. Più alta (9,4%) è stata invece la partecipazione di altre organizzazioni che a vario titolo interagiscono con le organizzazioni del terzo settore: imprese for profit, organizzazioni di rappresentanza datoriale e sindacale, ordini professionali direttamente coinvolti nelle tematiche, università, enti e network di ricerca, istituti finanziari per il sociale.

Contributi mirati e selettivi e/o esercizio di corresponsabilità

Il tasso di risposta alle cinque aree tematiche permette sia di valutare l’interesse e le competenze specifiche dei partecipanti in relazione ai singoli punti della consultazione sia di misurarne il coinvolgimento sull’insieme dei macro obiettivi. Le risposte evidenziano in particolare la disponibilità dei soggetti del terzo settore ad allargare il campo di interessi ed azione, accettando la sfida del cambiamento delle politiche pubbliche su welfare partecipativo, sviluppo economico, creazione di valore sociale. I dati evidenziano un diverso comportamento tra organizzazioni di terzo settore, amministrazioni pubbliche e loro stakeholder (Tabella 1).

Tabella 1: Le aree di intervento dei partecipanti alla consultazione (in percentuale sul totale dei contributi validi) | Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2014)

La maggioranza dei soggetti singoli ha espresso opinioni generali sul terzo settore (53,8%) non riferibili in modo diretto ad aree di contenuto della proposta di riforma. Altri stakeholder collettivi hanno commentato soprattutto le linee guida inerenti il riordino normativo e fiscale. Le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni di terzo settore hanno invece affrontato (in percentuale superiore al 30 %) tutti i punti delle linee guida. Analizzando i comportamenti di varie organizzazioni di terzo settore (Tabella 2) si osserva un maggior protagonismo e una trasversalità tematica da parte delle componenti più imprenditoriali: cooperative ed imprese sociali. Le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale hanno avuto comportamenti simili, concentrandosi su tematiche inerenti l’assetto normativo che le riguarda direttamente (riforma dei registri, i centri di servizi per il volontariato, ecc.), il riordino fiscale e, più in generale, il sostegno economico.

Interessi tematici dei contributi alla consultazione, per tipologia di organizzazione del terzo settore (valori percentuali) | Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2014)

Testo unico e valorizzazione delle specificità delle singole componenti

Uno dei principali obiettivi della riforma, come già osservato, riguarda il rafforzamento, nell’opinione pubblica e a livello normativo, dell’identità del terzo settore, salvaguardando e valorizzando le specificità e competenze delle singole componenti. In tale direzione le linee guida hanno interrogato i partecipanti alla consultazione su più punti specifici, tra cui i principali riguardanti la riforma del Titolo I del Codice Civile e le singole leggi speciali, in particolare la revisione della legge 66/91 sul volontariato e della 383/2000 sulle associazioni di promozione sociale con riferimento particolare alla razionalizzazione dei registri e dei servizi, la ricostituzione di un’autorità pubblica terza con competenze sul terzo settore.

La maggior parte dei contributi è stata concorde sulla necessità di istituire un quadro di principi e regole comune a tutte le componenti del terzo settore. Il primo elemento unificante dovrebbe riguardare innanzitutto la finalità solidaristica e l’utilità sociale delle attività. Tra le regole comuni maggiormente condivise sono stati poi indicati i principi di una governance improntata alla partecipazione e trasparenza da perseguire mediante l’adozione di strumenti graduati – in relazione alla dimensione economica dell’ente – e di rendicontazione economica e sociale. Nella cornice complessiva dello statuto generale dovrebbe si dovrebbe poi:  delineare un coerente sistema di fiscalità di vantaggio che distingua tra “benefici concessi ad un’organizzazione in base alla sua natura e benefici legati alla rilevanza sociale dell’attività”; fissare l’obbligo di indivisibilità del patrimonio e di non distribuzione degli utili (con la parziale eccezione per le imprese sociali); indicare regole chiare che permettano di distinguere tra lavoro volontario e lavoro retribuito.

Negli statuti speciali invece – da riorganizzare per evitare sovrapposizioni, incoerenze e duplicazioni – la maggioranza dei contributi richiede che trovino spazio le specificità delle attività svolte, salvaguardando i “ruoli specifici di advocacy e di promozione dei diritti, di erogazione e redistribuzione delle risorse, di produzione di beni e servizi di interesse collettivo”. In tale direzione è stata richiesta anche una legge speciale che riconosca come nuovi soggetti del terzo settore i network e le reti, che si presentano oggi come raggruppamenti stabili.

Per quanto riguarda le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, la maggior parte delle opinioni va nella direzione espressa dalle linee guida, che ha indicato un percorso di parziale convergenza tra le due tipologie. I contributi condividono la necessità di predisporre un unico Registro – che alcuni indicano su base regionale ed altri nazionale – e la ridefinizione ed unificazione dei due Osservatori (dell’associazionismo e del volontariato) sia nelle funzioni che nelle componenti, dove dovrebbero sedere un numero maggiormente rappresentativo di organizzazioni. Ancora verso la parziale convergenza vanno i contributi che auspicano la riorganizzazione dei centri di servizio per il volontariato – per renderli più razionali e fruibili dal maggior numero di organizzazioni anche di promozione sociale – e la richiesta di adozione di criteri unici di remunerazione per i soci lavoratori e quelli volontari.

Molti interventi hanno espresso la richiesta, con riferimento alle leggi speciali, di “re-inquadramento delle associazioni di volontariato di secondo livello nell’ottica della valorizzazione dei sistemi di rete e del riconoscimento della rappresentanza volti a favorire il dialogo e i raccordi con i livelli superiori istituzionali e in termini di contributo programmatorio alle politiche sociali”.

Solo una minoranza, costituita da enti di volontariato e da associazioni, ha espresso invece opinione contraria al testo unico e alla creazione di un registro unico delle associazioni e degli organizzazioni di volontariato, preoccupata di snaturare la propria identità e specificità.

Tra gli altri spunti emersi si richiama la richiesta di “potenziamento del diritto all’associazione”, l’indicazione di predisporre politiche specifiche che provvedano “forme stabili di formazione alla cittadinanza e al volontariato” da condursi nel sistema formativo scolastico, il diritto, anche per gli inoccupati e disoccupati, al riconoscimento e certificazione delle competenze acquisite con l’attività di volontariato.

Con riferimento all’istituzione di un organismo pubblico con competenze specifiche sul terzo settore, la maggior parte dei contributi concorda sulla necessità di istituire nuovamente tale organismo con funzioni di indirizzo, controllo, promozione e studio. Una minor uniformità riguarda invece l’identità giuridica da adottare: authority indipendente piuttosto che agenzia piuttosto che organismo presso il Ministero.

Le organizzazioni non governative che svolgono attività di cooperazione internazionale e le organizzazioni di volontariato che svolgono pure tali attività richiedono infine al legislatore di raccordare la normativa sul terzo settore con quella recentemente approvata in Parlamento sulla cooperazione internazionale.